Конституционный суд прояснил случаи, когда муниципалитеты могут рассчитывать на денежное возмещение за уборку водных и иных объектов благоустройства
18 мая Конституционный суд РФ провозгласил решение по делу о проверке конституционности некоторых положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ФЗ «Об отходах производства и потребления» по жалобе, в том числе находящихся в федеральной собственности.
Заявитель в лице администрации городского округа «Город Калининград» просил проверить на соответствии Конституции РФ положения пунктов 11, 20, 24 и 25 части 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пунктов 1 и 2 ст. 13 ФЗ «Об отходах производства и потребления». В 2022 году Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области заключило соглашения с муниципальным учреждением городского округа Калининграда об использовании в рекреационных целях нескольких водоемов, находящихся в государственной собственности, что предполагало их регулярную очистку муниципальными службами от мусора. В феврале 2023 года прокурор вынес представление администрации округа об устранении нарушений в сфере охраны водных объектов из-за невыполнения администрацией уборки от бытового мусора акваторий водоемов.
Администрация Калининграда успешно обжаловала это представление, указав, что эти водные объекты не находятся в муниципальной собственности. Суд установил отсутствие обязанности заявителя по уборке от бытового мусора водоемов на территории городского округа. Однако апелляционная инстанция отменила это решение, исходя из того, что очистка акваторий от бытового мусора не относится к государственным полномочиям, поэтому органы местного самоуправления обязаны убирать в границах своих территорий находящиеся в государственной собственности водные объекты. Вышестоящие инстанции поддержали данное решение.
По мнению заявителя, оспариваемые нормы не соответствуют статьям 12, 17 (часть 3), 130, 132 и 133 Конституции РФ. Администрация считает, что они позволяют возлагать на орган местного самоуправления обязанность по уборке от мусора акваторий поверхностных водных объектов, не находящихся в собственности муниципального образования (прежде всего находящихся в федеральной собственности), и без предоставления необходимых для осуществления такой уборки материально-финансовых средств.
В позиции КС указывается, что, согласно действующему регулированию, уборка от мусора водоемов, находящихся в муниципальной собственности, должна осуществляться органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления выполняют эти обязанности и в отношении поверхностных водных объектов, не находящихся в собственности муниципального образования, если такие объекты используются органами местного самоуправления либо подчиненными им организациями на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование.
Однако утверждение органами местного самоуправления правил благоустройства своих территорий, его непосредственное осуществление, а также ведение муниципального контроля в этой сфере не означают возложения на них обязанности проводить регулярную уборку (очистку) расположенных на их территории и находящихся в государственной собственности поверхностных водных объектов исключительно за счет средств местного бюджета. Не вытекает соответствующей обязанности и из иных положений законодательства о местном самоуправлении. Соответственно, возложение данного бремени исключительно на муниципальные органы нарушает баланс государственных и муниципальных полномочий, самостоятельность местного самоуправления, чрезмерно ограничивая права жителей вопреки Конституции РФ.
Суд провозгласил, что обжалуемые нормы не противоречат Конституции РФ. Они предполагают, что муниципалитеты, организуя работу по уборке своей территории, а также определяя условия и порядок ее осуществления, должны взаимодействовать с органами власти субъекта РФ, осуществляющими полномочия в отношении находящихся в федеральной собственности поверхностных водных объектов по вопросу их регулярной уборки от мусора за счет государственных бюджетных средств. Очистка поверхности водных объектов, не переданных муниципалитетам, осуществляется через наделение органов местного самоуправления соответствующим полномочием федеральным законом и (или) законом субъекта РФ при условии передачи им необходимых для выполнения работ по уборке материальных и финансовых средств, говорится в решении КС РФ.
В случае если нельзя установить ответственного за скопление мусора на поверхностных водных объектах, находящихся в федеральной собственности, органы местного самоуправления, даже не наделенные указанным полномочием, обязаны обеспечить незамедлительное устранение такого загрязнения, в том числе за счет средств местного бюджета. В дальнейшем они имеют право на возмещение понесенных ими расходов. При этом уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, а в случае спора — суд, решая вопрос о выплате этой компенсации и ее размере, вправе принять во внимание, что явилось причиной загрязнения: неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по выявлению загрязнений и организации их ликвидации, обеспечению правомерного обращения с твердыми коммунальными отходами, благоустройству территории муниципального образования.
Дело заявителя подлежит пересмотру. Судебный эксперт экспертной группы Veta Александр Терентьев разъясняет, что, согласно провозглашенному решению КС РФ, право на возмещение возникает не во всех случаях, а лишь когда водный объект находится в федеральной собственности, не передан муниципалитету в пользование, и при этом возникло загрязнение, требующее незамедлительного устранения, а виновник не установлен. В такой ситуации муниципалитет обязан убрать, и вправе потребовать за это компенсацию от уполномоченного органа, а при споре — через суд. Однако если муниципалитет сам способствовал загрязнению, к примеру, плохо организовал обращение с отходами на своей территории, компенсацию могут снизить или вовсе отказать в ней. Если же водный объект был передан муниципалитету в пользование по договору, он обязан его содержать полностью за свой счет, без права на возмещение.
Такие споры в судах встречаются регулярно, отмечает господин Терентьев. Конфликты между муниципалитетами и региональными властями по вопросу финансирования содержания водных объектов особенно характерны для регионов с развитой водной инфраструктурой: Калининградской, Ленинградской, Астраханской областей, Карелии, курортных территорий Краснодарского края и Крыма.
«Типичный сценарий: прокуратура предписывает муниципалитету устранить загрязнение, тот оспаривает предписание, ссылаясь на отсутствие полномочий и финансирования, а вышестоящие инстанции встают на сторону прокуратуры. Именно в такую ловушку попала и калининградская администрация»,— объясняет эксперт.
Влияние постановления на практику будет, судя по всему, весомым и, скорее всего, выйдет далеко за рамки уборки водных объектов, подчеркивает господин Терентьев. По его мнению, КС сформулировал несколько принципиальных позиций общего характера: возложение финансового бремени по содержанию гособъектов исключительно на местные бюджеты нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Этот тезис применим к любым ситуациям, где муниципалитету фактически навязывают обязанность содержать то, что ему не принадлежит, будь то лесные территории, примыкающие к городу, федеральные дороги в черте населенного пункта или бесхозяйная инфраструктура.
«Также важно указать, что модель “действуй сейчас — получи компенсацию потом” в экстренных ситуациях создает прецедент, который муниципалитеты смогут использовать в самых разных спорах с государством. В теории можно ожидать новые судебные дела, где муниципалитеты, опираясь на это постановление, будут оспаривать предписания, требующие от них содержания гособъектов без соответствующего финансирования»,— предупреждает судебный эксперт Veta.
Он также уточняет, что муниципалитет обязан продолжать уборку даже в период судебного спора о компенсации. Ссылка на неурегулированность вопроса о компенсации не освобождает от исполнения этой обязанности. Приостановка работ повлечет новые предписания прокуратуры и административную ответственность должностных лиц. «Данное постановление вносит одно изменение: право фиксировать все расходы и впоследствии предъявлять их к возмещению. Поэтому тщательная документация всех понесенных затрат (акты, договоры, платежные поручения) становится для муниципалитета не формальностью, а ключевым инструментом защиты своих финансовых интересов в будущем судебном процессе»,— резюмирует юрист.
Александра Тен