Суд увидел пробел в отсутствии установленного размера взноса, взимаемого с финансовой организации при прекращении рассмотрения финансовым уполномоченным обращения потребителя в связи с непредоставлением организацией запрошенных материалов
По мнению одной из экспертов «АГ», после внесения изменений в законодательство в соответствии с указаниями КС рассматриваемый взнос должен выполнять функции не штрафного (как это урегулировано сейчас), а именно компенсационного характера. Другой считает, что данное постановление КС можно оценить как направленное на сбалансирование правоотношений по установлению размеров указанных взносов. Третья полагает, что постановление КС несет в себе разъяснения судам о гибком и индивидуальном подходе к рассмотрению каждой сложившейся ситуации, выяснению причин невыполнения финансовой организацией обязанности по предоставлению материалов. Руководитель Секретариата КС РФ Константин Байгозин отметил: ключевым является то, что законодателю поручено внести в закон уточнение, касающееся критериев уплаты дополнительных повышающих коэффициентов к базовой ставке взноса.
13 ноября Конституционный Суд вынес Постановление № 37-П/2025 по делу о проверке конституционности ст. 11 «Взносы финансовых организаций» Закона об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг по жалобе ООО Страховая компания «Сбербанк страхование жизни».
Взыскание с финансовой организации задолженности по уплате взноса
Как ранее писала «АГ», решениями арбитражных судов были удовлетворены иски АНО «Служба обеспечения деятельности финансового уполномоченного» к ООО СК «Сбербанк страхование жизни». С общества была взыскана задолженность по уплате взносов финансовых организаций в Фонд финансирования деятельности финансового уполномоченного по ряду обращений потребителей в общей сумме 2,7 млн руб. При этом для расчета взносов был применен установленный решением Совета Службы финансового уполномоченного повышающий коэффициент 15, предусмотренный для случаев, когда финансовая организация не предоставляет документы по запросу финансового уполномоченного (размер взноса за одно обращение с учетом указанного коэффициента составил 450 тыс. руб.). Вышестоящие суды оставили данные решения без изменений.
В жалобе в Конституционный Суд ООО СК «Сбербанк страхование жизни» указало, что ст. 11 Закона об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг не соответствует Конституции РФ, поскольку не устанавливает существенный элемент обязательного публичного платежа – размер ставки взноса, подлежащего уплате финансовыми организациями, критерии его определения или максимально допустимую величину.
По мнению заявителя, оспариваемая норма позволяет Совету Службы придавать этому взносу штрафную (карательную) функцию, подменяя им административную ответственность за неисполнение требования финансового уполномоченного о предоставлении разъяснений, документов или сведений, связанных с рассмотрением обращения потребителя финансовой услуги, притом что административная ответственность за такие действия в настоящее время не установлена. Общество отмечало, что обжалуемое положение допускает определение размера взноса в зависимости от вида решения, которое примет финансовый уполномоченный, что делает рассмотрение им жалоб небеспристрастным.
Как отмечалось в жалобе, арбитражные суды РФ рассматривают споры о взыскании Службой уполномоченного взносов с финансовых организаций в порядке общего искового производства, но не в порядке гл. 26 АПК РФ «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций»; в качестве основания для взыскания суды применяют нормы ГК РФ об исполнении обязательств. Подобное положение, как указывает заявитель, противоречит правовой природе взносов как обязательных публичных платежей.
КС рассмотрел жалобу финансовой организации
В ходе судебного заседания, состоявшегося в Конституционном Суде 17 сентября, представитель заявителя, член АП Московской области Дмитрий Королёв, в частности, отметил, что по своей правовой природе взнос, установленный оспариваемым положением, является фискальным платежом или же обязательным публичным платежом. Однако практика арбитражных судов складывается другим образом: они единообразно характеризуют данные взносы как платежи за некие оказанные услуги, рассматривая их как гражданско-правовые обязательства, что, по мнению адвоката, некорректно. Дмитрий Королёв подчеркнул, что для расчета взносов применяется коэффициент 15, который довольно сильно отличается от других коэффициентов.
Адвокат пояснил, что, по мнению заявителя, подзаконное регулирование размера соответствующего взноса должен осуществлять иной орган, а не Совет Службы, поскольку он в принципе состоит в системе института финансового омбудсмена. «На наш взгляд, определять то, сколько денег должна платить финансовая организация, притом что эти деньги, соответственно, идут в этот же институт, должен сторонний госорган, возможно, Правительство РФ, которое обладает особым конституционно-правовым статусом, либо Минфин России», – добавил он.
Большая часть представителей органов власти высказались о том, что оспариваемое заявителем положение не противоречит Конституции РФ, отметив, что обращение к финансовому уполномоченному представляет собой дополнительный досудебный способ защиты прав потребителей финансовых услуг, что развивает конституционное положение о гарантировании государственной защиты. Они подчеркнули, что ст. 11 Закона об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг не противоречит ст. 57 Конституции, поскольку ее регулирование в принципиальном плане не расходится с объемом регулирования законно установленного сбора. В законе определен круг лиц, сроки уплаты, период исчисления, критерии установления дифференциации. Вместе с тем некоторые участники обсуждения отметили, что необходимо дополнительное законодательное урегулирование вопросов, связанных с принципами расчета размера обязательного взноса в фонд финансирования деятельности финансового уполномоченного.
КС запретил применять повышенный коэффициент к ставке взноса
13 ноября Конституционный Суд провозгласил свое постановление по этому делу. Он отметил, что не уполномочен проверять конституционность, а равно соответствие Закону о финансовом уполномоченном и иным нормативным актам решения Совета Службы, устанавливающие ставку взноса финансовой организации для обеспечения деятельности Службы. Однако он может оценить оспариваемое законоположение с учетом смысла, приданного ему указанными решениями как сложившейся правоприменительной практикой.
В постановлении поясняется, что суд – важный, но не единственный инструмент защиты прав и свобод. Законодатель может предусмотреть наряду с судебным и иной порядок такой защиты, в частности реализуемый посредством публичного института, компетентного в определенной сфере и обеспечивающего беспристрастное разрешение правового спора. Этот порядок может быть как внесудебным, свободно избираемым лицом вместо обращения в суд, так и досудебным, обязательным для исчерпания лицом прежде его обращения в суд.
Законом о финансовом уполномоченном в целях защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг учреждена должность финансового уполномоченного, определены его правовой статус, порядок досудебного урегулирования им споров между потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями. Для первых такой порядок является бесплатным, а вторые признаются плательщиками взносов, выступающих одним из источников финансирования деятельности финансового уполномоченного.
Как указал КС, возложение на финансовые организации бремени финансирования института финуполномоченного при одновременной бесплатности обращения к нему для потребителей финансовых услуг не может рассматриваться как несоразмерное ограничение конституционных прав и нарушение принципа равенства с учетом того места, которое финансовые организации занимают на рынке финансовых услуг и в отношениях с потребителями. При этом взнос, уплачиваемый для обеспечения деятельности Службы финансового уполномоченного, будучи в силу закона обязательным платежом, имеющим – с учетом целей и оснований его уплаты – публичный характер, не обладает присущим налогу признаком индивидуальной безвозмездности и, поскольку он вносится не за совершение представителями публичной власти юридически значимых действий в отношении плательщиков, не может быть отнесен и к сборам по смыслу НК РФ.
Суд подчеркнул, что взносы организаций в фонд финансирования деятельности финансового уполномоченного отличаются существенной спецификой: они не связаны с аккумулированием средств для компенсации вреда от экономической деятельности или для развития какой-либо отрасли усилиями лиц, занятых в ней. Эти взносы направлены на поддержание функционирования досудебного механизма разрешения споров в сфере оказания финансовых услуг, в том числе на регулирование нагрузки на данный механизм через стимулирование финансовых организаций к самостоятельному и добровольному урегулированию споров с потребителями финансовых услуг.
КС обратил внимание, что ставка данного взноса определяется Советом Службы и может быть дифференцирована в зависимости от ряда обстоятельств, включая различные аспекты взаимодействия финансовой организации с потребителями относительно оказываемых ею финансовых услуг и степень вовлеченности Службы в разрешение разногласий между финансовой организацией и потребителем. Данный взнос имеет цели, схожие с целями арбитражных (третейских) сборов, которые уплачиваются в пользу постоянно действующих третейских судов. Вместе с тем, в отличие от указанных сборов, обязанность по уплате которых стороны арбитража принимают на себя добровольно и размер которых предполагается соответствующим затратам на рассмотрение спора, для взносов финансовых организаций законодателем не установлена прямая связь их размера с затратами Службы финансового уполномоченного на рассмотрение спора с участием финансовой организации.
Из постановления следует, что, наделив Совет Службы финансового уполномоченного правом определять размер дифференцированной ставки взносов, законодатель предусмотрел для этого ряд организационных и процедурных гарантий. КС указал, что сама по себе дифференциация размера ставки в зависимости от того решения, которое примет финансовый уполномоченный, не делает рассмотрение им обращений потребителей небеспристрастным, если иметь в виду прямо предусмотренные законом возможность последующего судебного контроля за его решением и приостановление исполнения этого решения в связи с проверкой в судебном порядке. При этом, если решение оспорено в судебном порядке, соответствующее обращение учитывается для целей определения размера взноса, только когда решение подтверждено вступившим в законную силу судебным актом.
Как пояснил Суд, в действующей системе регулирования решению Совета Службы финансового уполномоченного по вопросу о размере дифференцированной ставки взносов финансовых организаций придается, по сути, значение локального правового акта. Однако Закон о финансовом уполномоченном не содержит положений, определяющих порядок официального опубликования решения Совета Службы по указанному вопросу и способы его доведения до сведения плательщиков – финансовых организаций, не закрепляет критерии или условия пересмотра ставки взноса, правила оспаривания в судах данного решения, которое по своим характеристикам и природе – как акт делегированного регулирования – обладает нормативными свойствами.
КС посчитал, что данному взносу, по сути, придается не компенсационный и даже не стимулирующий, а штрафной характер. Однако Закон о финансовом уполномоченном не предусматривает прямо использование взноса для наказания финансовых организаций, в том числе не устанавливает размера такого – штрафного – платежа, притом что он, как очевидно, никоим образом не коррелирует с затратами финансового уполномоченного на рассмотрение обращения потребителя. Кроме того, у финансовой организации отсутствует право при несогласии с повышенным размером взноса предоставить непосредственно в суд материалы, подтверждающие причины невозможности предоставления запрошенных финансовым уполномоченным разъяснений, документов или сведений, с тем чтобы суд оценил эти причины и в случае признания их уважительными освободил организацию от уплаты взноса или снизил его размер. Это с учетом штрафного характера повышенного взноса также не отвечает принципам равенства, соразмерности и справедливости и влечет чрезмерное ограничение прав и свобод.
Таким образом, Конституционный Суд указал, что финансовые организации, определенные оспариваемой нормой в качестве плательщиков, обязаны уплачивать обязательный публичный платеж в целях формирования фонда финансирования деятельности финансового уполномоченного, рассчитанный с учетом дифференцированной ставки, которая определяется специальным органом, формируемым в том числе из представителей Банка России и Правительства РФ, а также представителей организаций – участников финансового рынка. Взнос уплачивается в установленном порядке или взыскивается по правилам искового производства. При этом у финансовой организации отсутствует обязанность уплатить взнос, если требования потребителя финансовых услуг оставлены решением финуполномоченного без удовлетворения как необоснованные.
Суд отметил, что максимальный размер такого взноса – в отсутствие прямого указания законодателя на иное – составляет размер взноса, взимаемого в случае удовлетворения требований потребителя финансовых услуг решением финансового уполномоченного. Такой взнос подлежит уплате организацией и в случае прекращения рассмотрения финуполномоченным обращения потребителя финансовых услуг в связи с непредоставлением финансовой организацией запрошенных финансовым уполномоченным материалов. В указанной части КС признал ст. 11 Закона о финансовом уполномоченном не противоречащей Конституции.
Одновременно с этим он признал данную норму не соответствующей Основному Закону в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования и по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она не предусматривает каких-либо требований к условиям пересмотра решения Совета Службы финансового уполномоченного по вопросу о размере дифференцированной ставки предусмотренных данной нормой взносов и к его опубликованию, а также не предусматривает достаточных процессуальных гарантий для оспаривания такого решения финансовыми организациями, притом что оно обладает нормативными свойствами.
Неконституционность нормы также заключается в том, что она не устанавливает размер взноса, который подлежит взиманию с финансовой организации в случае прекращения рассмотрения финансовым уполномоченным обращения потребителя финансовых услуг в связи с непредоставлением финансовой организацией запрошенных финуполномоченным материалов, или критерии определения его размера. Помимо этого, как указал КС, оспариваемая норма не предусматривает полномочия финансового уполномоченного и судов снизить размер взноса, который подлежит взиманию с финансовой организации в случае прекращения рассмотрения уполномоченным обращения потребителя с учетом степени вины организации, влияния непредоставления материалов на прекращение рассмотрения обращения и иных заслуживающих внимания обстоятельств.
Суд обязал федерального законодателя внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения. До этого взносы в фонд финансирования деятельности финансового уполномоченного подлежат уплате в размерах, установленных действующим решением Совета Службы финуполномоченного, которое может быть пересмотрено для будущего года в сторону повышения размера взносов в соответствии с показателями инфляции. При этом коэффициент 15 больше не подлежит применению. В соответствующих случаях подлежит применению коэффициент для случаев удовлетворения финансовым уполномоченным требований потребителя. При этом в соответствии с постановлением решение Совета Службы финуполномоченного по вопросу о размере дифференцированной ставки взносов финансовых организаций подлежит оспариванию в Верховном Суде РФ по правилам, установленным КАС РФ для оспаривания нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Согласно постановлению правоприменительные решения по делам «Сбербанк страхование жизни» подлежат пересмотру.
Комментарий Секретариата КС
Руководитель Секретариата КС РФ Константин Байгозин отметил, что дело, которое рассмотрел Суд, посвящено вопросам регулирования механизма уплаты взноса на содержание деятельности финансового уполномоченного. «Принципиальный момент, что Конституционный Суд все-таки признал регулирование не соответствующим Конституции в части повышенного коэффициента (он был равен 15), который и послужил поводом для обращения заявителя в КС. В этой части КС признал нарушение. Законодателю поручено внести в закон уточнение, касающееся критериев уплаты дополнительных повышающих коэффициентов к базовой ставке. Это ключевой момент. Во временном регулировании КС сказал, что данный повышенный коэффициент пока не действует. Применяются базовые нормативы для расчета данного взноса», – рассказал он.
Константин Байгозин подчеркнул, что теперь финансовые организации в случае несогласия с решениями Службы финансового уполномоченного могут обращаться в Верховный Суд по правилам КАС, в режиме проверки законности тех размеров, которые установлены. При этом он обратил внимание, что конкретные решения финансового уполномоченного по конкретному делу могли быть и ранее оспорены как индивидуальные акты в судебной системе, в данном же случае КС указал на допустимость оспаривания в ВС РФ решений, которые в принципе регулируют то, какая может быть ставка для целого круга лиц.
«Подытожив, отмечу: Конституционный Суд признал, что в целом установление этого взноса само по себе допустимо. Это первый важный вывод. Второй вывод касается уже выявления дефектности, признания неконституционности закона: в этой части КС указал, что повышенный размер недостаточно обоснован в самом законе, а потому законодателю надо его доработать. Дело заявителя подлежит пересмотру», – подчеркнул Константин Байгозин.
Мнения экспертов «АГ»
Адвокат КА «Династия», к.ю.н. Елена Дьякова отметила, что данное постановление КС является очень значимым в части регулирования правоотношений, связанных со Службой финансового уполномоченного, которая функционирует уже около семи лет. Эксперт считает важным, что КС допустил возможность пересмотра решения Совета Службы по вопросу о размере дифференцированной ставки, а также то, что необходимо в законодательстве предусмотреть полномочия финансового уполномоченного и суда на снижение взноса в случае прекращения рассмотрения обращения в связи с непредоставлением финансовой организацией запрошенных финансовым уполномоченным материалов, с учетом степени вины финансовой организации, влияния непредоставления материалов на прекращение рассмотрения обращения и иных заслуживающих внимания обстоятельств. «После внесения изменений в законодательство в соответствии с указаниями КС РФ взнос должен выполнять функции не штрафного характера, как это урегулировано сейчас, а именно компенсационного, с целью финансирования деятельности Службы финансового уполномоченного», – полагает она.
Партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев отметил, что при оценке конституционности оспариваемой нормы Суд исходил из правовой природы обязательного взноса, целей его применения с учетом применяемых дифференцированных коэффициентов в различных случаях, баланса частных и публичных интересов сторон правоотношений, а также принципа справедливости. «Об этом свидетельствует резолютивная часть комментируемого постановления, где суд признает проверяемую статью Закона о финансовом уполномоченном соответствующей Конституции РФ в части обязанности финансовых организаций уплачивать взносы, в том числе и в случаях, когда ею не были предоставлены документы, запрошенные финансовым уполномоченным», – пояснил эксперт.
При этом, как подчеркнул Антон Алексеев, КС выравнивает баланс интересов сторон правоотношений, указывая, что проверяемая норма не соответствует Конституции РФ в связи с наличием в ней определенных пробелов. «Данное постановление КС можно оценить как направленное на сбалансирование правоотношений по установлению размеров обязательных взносов, взимаемых с финансовых организаций для обеспечения деятельности института финансовых уполномоченных, и их уплаты, оно также делает такие правоотношения более прозрачными и справедливыми», – считает он.
Адвокат КА «А4» Екатерина Ельчанинова полагает, что затронутая данным постановлением проблема имеет две стороны. Так, финансовый уполномоченный довольно редко в контексте поступающих на рассмотрение к нему заявлений удовлетворяет требования потребителей, а значит, и взносы с финансовых организаций взимаются нечасто.
По ее словам, положительной стороной данного института является то, что финансовые организации, под угрозой уплаты довольно высоких взносов, более ответственно подходят к расчету стоимости страхового возмещения потребителю. Затронутая проблема 15-кратного увеличения взноса касается напоминания об императивности нормы права, обязывающей финансовую организацию предоставить запрашиваемые документы Службе финансового уполномоченного. «С другой стороны, уплачивая взносы в 15-кратном размере, страховые компании несут убытки, которые в конечном счете также оплачивает потребитель путем получения более низких страховых выплат, например “играя” с допустимой 10%-ной погрешностью при выплате страхового возмещения или увеличением тарифной базы, от которой зависит стоимость полиса ОСАГО и которая у каждой страховой компании своя, не говоря уж о расчете на процентное соотношение тех, кому недоплатили и кто обратится за защитой в суд. Таким образом, проблема, которая на первый взгляд затрагивает только финансовые организации, в конечном счете незаметно для потребителя затрагивает и его карман, поэтому является актуальной», – прокомментировала Екатерина Ельчанинова.
Как полагает эксперт, постановление КС несет в себе разъяснения судам о гибком и индивидуальном подходе к рассмотрению каждой сложившейся ситуации, выяснению причин невыполнения финансовой организацией обязанности по предоставлению материалов. Оно условно разграничивает направленный организацией ответ с отказом от предоставления запрашиваемых документов в связи с невозможностью такого предоставления и откровенное игнорирование на запрос со стороны страховых компаний и прочих финансовых организаций. «КС позволяет судам снижать размер взыскиваемого взноса исходя из степени вины финансовой организации, что, по моему мнению, должно привести к более ответственному подходу без искусственного несения убытков, что не может не быть вектором позитивного направления в рассмотрении споров между финансовыми организациями и финансовым управляющим», – поделилась мнением Екатерина Ельчанинова.
Представитель заявителя жалобы, член АП Московской области Дмитрий Королёв по просьбе доверителя воздержался от комментариев.
Анжела Арстанова