Суд указал, что уволенный после 30 декабря 2021 г. сотрудник ОВД имеет право рассчитывать на проживание в предоставляемом жилье, если до внесения изменений в законодательство он имел право на получение единовременной соцвыплаты или числился нуждающимся в жилом помещении и имел выслугу службы в 10 лет
Одна из экспертов «АГ» отметила, что стабильность правового регулирования не может быть нивелирована, даже если действия законодателя не являются произвольными, а обоснованы и разумны с точки зрения различных критериев. Вторая полагает, что правовая позиция Конституционного Суда является сбалансированной, так как он принял во внимание и конституционные принципы социальной защиты, и особенности правового регулирования жилищных гарантий для сотрудников МВД.
9 октября Конституционный Суд вынес Постановление № 33-П/2025 по делу о проверке конституционности ч. 3.2 ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по жалобе бывшего сотрудника полиции Бориса Маркова.
Борис Марков состоял на службе в органах внутренних дел с 29 июня 2002 г. Решением жилищно-бытовой комиссии УМВД России по Вологодской области от 11 марта 2021 г. он был принят на учет для получения единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. 31 марта того же года ему было предоставлено служебное жилое помещение по договору найма на период до 21 февраля 2022 г.
28 декабря 2021 г. Борис Марков, состоявший на тот момент в звании майора полиции, подал рапорт об увольнении и с 11 января 2022 г. был уволен со службы по выслуге лет, дающей право на получение пенсии. Общий стаж его службы составил 21 г. 11 мес. 10 дней. 25 января 2022 г. мужчина ходатайствовал о предоставлении ему жилого помещения для временного проживания, но 6 апреля получил отказ жилищно-бытовой комиссии, которая не усмотрела для этого правовых оснований. 13 апреля ему было направлено требование об освобождении служебной квартиры, которое он добровольно не исполнил.
Решением Череповецкого городского суда Вологодской области от 27 сентября 2022 г., оставленным без изменения апелляцией, было отказано в удовлетворении иска УМВД России по Вологодской области о признании Бориса Маркова утратившим право пользования служебным жилым помещением и выселении из него. Суды пришли к выводу, что, будучи принятым на учет для получения единовременной социальной выплаты и имея стаж службы более 10 лет, ответчик не мог быть выселен из ранее предоставленного ему по договору найма жилого помещения без предоставления другого; введенная же в действие с 30 декабря 2021 г. ч. 3.2 ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам ОВД на предшествовавшие жилищные правоотношения сторон не распространялась.
Однако Третий кассационный суд общей юрисдикции вернул дело на новое апелляционное рассмотрение. Он исходил из того, что возможность сохранения за Борисом Марковым права пользования жилым помещением до обеспечения его другим помещением или единовременной соцвыплатой должна оцениваться на основании действующего на момент его увольнения законодательства. При новом рассмотрении дела судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда удовлетворила исковые требования областного УМВД в части выселения ответчика ввиду отсутствия у него 25 лет стажа службы в органах внутренних дел. Третий кассационный суд общей юрисдикции оставил определение без изменения. Определением судьи Верховного Суда, с которым согласился заместитель председателя ВС, было отказано в передаче кассационной жалобы в Судебную коллегию по гражданским делам для рассмотрения по существу.
Борис Марков обратился в Конституционный Суд. Он указал, что ч. 3.2 ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам ОВД РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты не соответствует Конституции РФ, поскольку позволяет выселять из служебных жилых помещений граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и состоящих на учете для получения единовременной соцвыплаты, тем самым ухудшая их положение по сравнению с предшествовавшим правовым регулированием, запрещавшим такое выселение в отношении граждан с выслугой более 10 лет.
Рассмотрев дело, КС заметил, что уволенные со службы в органах внутренних дел граждане, имевшие выслугу не менее 10 лет в календарном исчислении и состоявшие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях либо имевших право на получение единовременной социальной выплаты, – в силу действовавшего до 30 декабря 2021 г. комплекса нормативных предписаний и единообразной судебной практики – не подлежали выселению из занимаемых ими по договорам найма служебных жилых помещений без предоставления им иного жилья. Вступившая в силу 30 декабря 2021 г. оспариваемая норма увеличила с 10 до 25 лет продолжительность выслуги лет, по достижении которой уволенный со службы в органах внутренних дел сотрудник не выселяется из предоставленного ему по договору найма служебного жилого помещения без предоставления ему другого жилого помещения или единовременной соцвыплаты. Статья 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам ОВД также была дополнена ч. 8, согласно которой порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу соответствующие сотрудники.
Вследствие указанных изменений Приказом МВД России от 28 апреля 2022 г. № 301 был утвержден Порядок предоставления служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях специализированного жилищного фонда органов внутренних дел РФ. В силу его п. 15 договор найма заключается или продлевается по решению жилищной комиссии с указанным в ч. 3.2 ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам ОВД гражданином на основании его личного заявления на срок не более двух лет. В связи с принятием этого приказа сотрудники ОВД были исключены из сферы действия Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление ОВД, органам ФСБ, органам ФСКН, таможенным органам РФ и внутренним войскам МВД РФ. Пунктом 28 Типового положения предусматривалось, что сотрудники органов внутренних дел, имевшие выслугу в правоохранительных органах не менее 10 лет, проживавшие в служебном жилом помещении и прекратившие службу, не могли быть выселены из него без предоставления им другого жилого помещения.
Между тем, обратил внимание КС, законодатель не предусмотрел ни переходного периода, отсрочивающего действие новых норм, ни придания обратной силы законоположению о повышенной выслуге лет в органах внутренних дел, при наличии которой не допускается выселения уволенного со службы сотрудника из занимаемого им служебного жилого помещения. Сохраняя за уволенными со службы в органах внутренних дел гражданами, состоящими на учете в качестве имеющих право на получение единовременной соцвыплаты или нуждающихся в жилом помещении, право пользования помещениями специализированного жилищного фонда органов внутренних дел до момента обеспечения их постоянным жильем, вступившие в силу 30 декабря 2021 г. изменения обусловили возникновение данного права наличием у гражданина более длительного стажа службы – не менее 25 лет в календарном исчислении по сравнению с 10 годами, предусмотренными ранее действовавшим правовым регулированием.
Конституционный Суд заметил, что предпринятое наделение правом временного пользования жилым помещением более узкого круга уволенных из органов внутренних дел граждан – а именно тех, кто отдал службе в полиции большую часть своей профессиональной жизни, – как таковое в противоречие с Конституцией РФ не вступает. Вместе с тем любое неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан в рассматриваемой сфере должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип предполагает не только сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, но и предоставление гражданам в случае необходимости возможности, – в частности, посредством установления временного регулирования – в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (постановления от 20 апреля 2010 г. № 9-П, от 27 марта 2012 г. № 8-П и др.).
Суд посчитал, что, поскольку закон, которым ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам ОВД была дополнена п. 3.2, не содержал положений о придании обратной силы введенной им более строгой норме о продолжительности выслуги лет в органах внутренних дел, при наличии которой не допускается выселения уволенного со службы сотрудника из занимаемого им служебного жилого помещения, возможность его применения к жилищным отношениям, возникшим до вступления его в силу 30 декабря 2021 г., законодателем не подразумевалась. Более того законодатель прямо указал в части 3.2 ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам ОВД, что предусмотренная в ней гарантия распространяется на гражданина, если он имеет стаж службы в органах внутренних дел не менее 25 лет в календарном исчислении, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. «Тем самым оспариваемая норма не только в силу своего конституционного смысла, но и по своему буквальному содержанию не может исключать реализации прав, приобретенных гражданами на основании ранее действовавшего законодательства, даже если их увольнение из органов внутренних дел формально состоялось после введения в силу нового правового регулирования, как это произошло в случае заявителя», – отмечается в постановлении.
Между тем, заметил КС, толкование ч. 3.2 ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам ОВД ответственными за жилищное обеспечение сотрудников органами внутренних дел и судами не только не отличается однородностью, но и не исключает ретроактивного применения ограничительного регулирования к ранее возникшим жилищным отношениям, основанным на предшествующем правовом регулировании, которое предоставляло право пользования служебным жилым помещением более широкому кругу уволенных со службы сотрудников. Так, если при первоначальном рассмотрении дела заявителя суды связали момент возникновения жилищного правоотношения с датой заключения с ним договора найма служебного помещения 31 марта 2021 г., в результате чего действие введенной позднее и ухудшающей его положение нормы на него распространено не было, то при новом рассмотрении они сочли, что спорные отношения возникли с даты издания приказа об увольнении заявителя 10 января 2022 г., а потому подлежит применению уже новое правовое регулирование. В результате второго варианта толкования оспариваемое положение лишило Бориса Маркова права дальнейшего пользования занимаемым по договору найма служебным жилым помещением, хотя он полагал, что в силу прямого указания нормативных актов, действовавших во время заключения с ним договора найма и последующего принятия им решения об увольнении со службы, право пользования сохраняется.
Конституционный Суд указал, что, несмотря на то что действовавшей до принятия упомянутого Приказа МВД России от 28 апреля 2022 г. № 301 Инструкцией по организации работы по предоставлению жилых помещений специализированного жилищного фонда органов внутренних дел РФ предусматривалось, что договор найма заключается на срок не менее 6 месяцев и не более двух лет с дальнейшим продлением, но не превышая периода службы сотрудника, лица, признанные нуждающимися в жилом помещении и имевшие стаж службы не менее 10 лет, на практике проживали в служебном жилье и после истечения максимального срока договора найма. Более того, их право пользования таковым не могло быть оспорено в силу невозможности их выселения, закрепленной в п. 28 Типового положения, действие которого в отношении сотрудников органов внутренних дел было формально прекращено лишь в 2022 г. Соответственно, при заключении договора найма до вступления в силу поправок в Закон о социальных гарантиях сотрудникам ОВД у сотрудников органов внутренних дел, состоявших на учете в качестве имеющих право на получение единовременной соцвыплаты или нуждающихся в помещении, при этом имевших стаж службы не менее 10 лет, возникали – в силу действовавшего тогда правового регулирования и последовательной административной и судебной практики – правомерные ожидания того, что их увольнение со службы не повлечет выселения до обеспечения их другим жилым помещением или соцвыплатой. При этом новое правовое регулирование не отличается неопределенностью.
Таким образом КС признал ч. 3.2 ст. 8 Закона о социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ не противоречащей Конституции, поскольку она не допускает выселения уволенного со службы в органах внутренних дел гражданина из жилого помещения специализированного жилищного фонда без предоставления ему другого жилого помещения или единовременной соцвыплаты на его приобретение, если он – на момент вступления в силу поправок в этот Закон – состоял на учете в качестве имеющего право на получение единовременной социальной выплаты или нуждающегося в жилом помещении, имел стаж службы не менее 10 лет в календарном исчислении и проживал в жилом помещении специализированного жилищного фонда по ранее заключенному с органом внутренних дел договору найма.
Заместитель председателя коллегии адвокатов ARM IUST Нарине Айрапетян заметила: на момент заключения договора найма действовали другие правовые нормы и, разумеется, человек не должен жить в ожидании, что каждый день что-то может измениться не в его пользу. «Разумная степень законодательной предсказуемости должна сохраняться в любом случае. Новое законодательство, ограничивающее минимальный уровень срока службы, не должно ставить граждан в дискриминационные условия. Стабильность правового регулирования не может быть нивелирована, даже если действия законодателя не являются произвольными, а обоснованы и разумны с точки зрения различных критериев. В связи с изложенным в полной мере соглашаюсь с выводами Конституционного Суда и считаю их в некоторой степени правообразующими. Аналогия может быть применена и в других спорах, когда суды руководствуются лишь формальной проверкой законодательства, действующего на тот или иной юридически значимый период времени», – указала она.
Адвокат Екатерина Тютюнникова обратила внимание, что КС сделал акцент на необходимости недопущения ретроактивного применения ужесточающих норм, особенно если они ухудшают положение граждан, заключивших договоры найма с учетом ранее действовавшего законодательства. «Конституционный Суд потребовал единого толкования нормы в правоприменительной практике, исключая вариативность, которая создает неопределенность и несправедливость. Пробелом является неоднородная судебная практика в разных инстанциях по вопросу момента возникновения жилищных правоотношений (дата заключения договора найма или дата увольнения)», – указала она.
По мнению Екатерины Тютюнниковой, правовая позиция Конституционного Суда является сбалансированной: Суд принял во внимание и конституционные принципы социальной защиты, и особенности правового регулирования жилищных гарантий для сотрудников МВД. «Однако остается важным устранение правовых и процессуальных коллизий, связанных с неопределенностью момента возникновения жилищных правоотношений и обеспечением плавного перехода на новые нормы с целью повышения прогнозируемости и справедливости правоприменения», – заключила адвокат.
Марина Нагорная