Он указал, что понуждение к заключению договора соцнайма жилого помещения, предложенного уполномоченным органом, допускается, в частности, если гражданин, проживающий в аварийном доме, немотивированно отказывается вселяться в новое жилье
По мнению одного адвоката, явно неразумный и неоправданный отказ от заключения договора соцнайма равнозначного жилого помещения лица, зарегистрированного в аварийном жилье, может препятствовать сносу данного дома и угрожать жизни и здоровью иных граждан. Другая обратила внимание, что Конституционный Суд не констатировал, были ли в конкретной спорной ситуации отказы заявителей необоснованными, а указал исключительно на конституционно-правовой смысл примененных судами норм права. Третий согласился с позицией КС, поскольку она направлена на обеспечение баланса прав и законных интересов в сфере жилищных правоотношений.
23 мая Конституционный Суд принял Постановление № 21-П по делу о проверке конституционности ст. 86 и ч. 1 ст. 89 ЖК РФ, регулирующих вопрос предоставления гражданам благоустроенного жилого помещения по договору социального найма в связи с выселением.
Суды обязали заключить договор соцнайма
Ирина Федонина и ее дочь Юлия с 1993 г. были зарегистрированы в аварийном бараке, а в 1996 г. поставлены на учет для улучшения жилищных условий. В 2002 г. барак сгорел, а сами Ирина и Юлия Федонины длительное время фактически проживают в помещении в многоквартирном доме, который не введен в эксплуатацию, в отсутствие договора социального найма или регистрации права собственности на занимаемое помещение.
В декабре 2021 г. администрация городского округа предложила Ирине и Юлии Федониным вселиться в новое жилье и заключить договор соцнайма, однако они отказались, поскольку квартира расположена в панельном доме 1964 г. постройки, имеет устаревшую планировку и неудобно расположена. Тогда орган местного самоуправления обратился в суд, требуя признать их утратившими право пользования помещением, в котором они сохраняли регистрацию по месту жительства, и возложить на них обязанность заключить договор соцнайма в отношении квартиры, определенной этим органом в одностороннем порядке. Удовлетворяя требования, суды пришли к выводу, что жилое помещение предлагается Ирине и Юлии Федониным не в порядке улучшения жилищных условий, и констатировали, что предложенная квартира равнозначна по общей площади ранее занимаемому помещению.
В жалобе в Конституционный Суд Ирина и Юлия Федонины указали, что ч. 2 ст. 1, ст. 86 и 87 и ч. 1 ст. 89 ЖК РФ, а также ч. 1 и 2 ст. 1 и абз. 2 и 4 ст. 2 Закона о праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства противоречат Конституции в той мере, в какой они позволяют органам местного самоуправления определять место жительства граждан вопреки их воле, принуждать их к заключению договора соцнайма жилого помещения, выбранного этим органом, к проживанию в нем и несению расходов на его наем, а также принуждать граждан к регистрации по месту жительства в таком жилом помещении.
КС пояснил последствия отказа гражданина от заключения договора соцнайма
Изучив жалобу, Конституционный Суд отметил, что представленными материалами не подтверждается применение судами ст. 87 ЖК в деле заявителей. Также он указал, что принцип реализации гражданами принадлежащих им жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах относится к основным началам жилищного законодательства, а потому ч. 2 ст. 1 ЖК также не нарушает права заявителей. Кроме того, Суд пояснил, что оспариваемые положения ст. 1 Закона о праве граждан РФ на свободу передвижения гарантируют реализацию права граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства на всей территории РФ, а потому сами по себе конституционные права не нарушают. Не могут рассматриваться в этом качестве и предписания ст. 2 данного закона, поскольку, определяя соответствующие понятия, они не устанавливают основания и условия предоставления гражданам социальных, в том числе жилищных, гарантий за счет государственного и муниципального жилищного фонда и не препятствуют реализации ими права на выбор места жительства. В указанных частях производство по делу было прекращено.
КС подчеркнул, что, гарантируя право на жилище и недопустимость произвольного лишения жилища, Конституция возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность создавать условия для осуществления данного права. Если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору соцнайма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам госорган, принявший решение о сносе такого дома, в силу ст. 86 ЖК предоставляет другие благоустроенные жилые помещения по договорам соцнайма. Требования к жилому помещению, предоставляемому гражданам в связи с выселением по основанию, предусмотренному ст. 86 ЖК, установлены в ч. 1 ст. 89 данного Кодекса: оно должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах этого населенного пункта. Внеочередное обеспечение жильем граждан, переселяемых из признанных непригодными для проживания жилых помещений, носит исключительно компенсаторный характер.
В постановлении отмечается, что целью законодателя в данном случае выступает не улучшение жилищных условий по количественным показателям, а сохранение как минимум имеющейся обеспеченности граждан жильем (чтобы права граждан при выселении не были ущемлены) с одновременным улучшением жилищных условий с точки зрения безопасности (Постановление от 25 апреля 2023 г. № 20-П; определения от 24 сентября 2012 г. № 1573-О; от 26 марта 2019 г. № 729-О; от 31 мая 2022 г. № 1303-О и др.).
Суд обратил внимание, что помимо обстоятельств, перечисленных в ст. 89 ЖК, необходимо учитывать и иные обстоятельства, свидетельствующие о равнозначности или неравнозначности предоставляемого конкретным лицам определенного жилого помещения (разд. III Обзора судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Президиумом ВС РФ 29 апреля 2014 г.). Требования (параметры) – как прямо предусмотренные законом, так и вытекающие из содержания ситуации конкретного гражданина – не могут быть проигнорированы ни при каких обстоятельствах, в том числе и в случае, когда расселяемое жилье является неблагоустроенным или не оборудовано коммунальными удобствами.
Как подчеркнул КС, обязанность расселения признанных аварийными и не отвечающих минимальным стандартам для проживания домов, возложенная на органы государственной власти и местного самоуправления, подлежит реализации соответствующими должностными лицами на основании конституционных принципов уважения достоинства личности, гуманизма и справедливости. Соответствующая правоприменительная практика не должна порождать поводов для подрыва доверия к закону и действиям государства.
Действующий механизм выселения лиц, занимающих жилое помещение по договору соцнайма в доме, подлежащем сносу, предусматривает предоставление им другого благоустроенного жилого помещения по договору соцнайма, но не содержит положений, обязывающих их к совершению каких-либо действий. Следовательно, граждане вправе отказаться от предложенного им для переселения варианта помещения, а возможность понуждения к его принятию и заключению в отношении него договора соцнайма по общему правилу не предполагается.
Конституционный Суд отметил: поскольку жизнь и здоровье человека – высшие блага, без которых утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, то в случае когда дальнейшее проживание в жилом помещении связано с реальным риском наступления существенных неблагоприятных для гражданина последствий (прежде всего для его жизни и здоровья), который между тем отказывается от предлагаемых ему для переселения вариантов, соответствующих установленным для предоставления при указанных обстоятельствах требованиям, и при этом не может быть обнаружен иной, менее обременительный механизм правовой защиты указанных конституционно значимых ценностей, понуждение судом – с учетом всех имеющих правовое значение интересов – к заключению договора соцнайма жилого помещения, определенного уполномоченным органом, может быть признано допустимым. Однако факт длительного проживания гражданина, в том числе без надлежащего оформления сложившегося правоотношения, в ином помещении, предпосылкой для которого могли быть действия органа публичной власти, может свидетельствовать об отсутствии соответствующего риска либо о его несущественности для жизни и здоровья гражданина и членов его семьи.
Само по себе наличие аварийного, подлежащего сносу здания с учетом угрозы обрушения его частей, рисков возгорания в результате неправомерного проникновения туда граждан и возникновения тому подобных негативных обстоятельств может создавать риски для жизни и здоровья не только тех лиц, которые в нем проживают, но и других граждан. Кроме того, задержка сноса здания может, в свою очередь, оттягивать возведение на этой территории нового здания, в том числе остро необходимого в публичных интересах. «В ситуации, когда единственным препятствием для сноса при таких обстоятельствах является поведение гражданина, которому предлагается жилое помещение, соответствующее нормативно установленным требованиям, но который отказывается заключать договор социального найма, баланс конституционных ценностей может требовать того, чтобы обязать его в судебном порядке заключить соответствующий договор», – указано в постановлении.
Немотивированный или мотивированный не имеющими правового значения обстоятельствами отказ гражданина от предлагаемых уполномоченным органом для переселения вариантов жилых помещений, являющихся равнозначными ранее занимаемому, может создавать, вопреки конституционному предписанию о социальной солидарности, неоправданные препятствия для предоставления мер социальной поддержки другим лицам, притом что с точки зрения Конституции право каждого гражданина на жилище в силу требований социальной справедливости и формального равенства заслуживает равной защиты. КС разъяснил, что понуждение – в случаях, когда это допустимо, – к заключению договора соцнайма жилого помещения, определенного уполномоченным органом в одностороннем порядке, в связи с наступлением обстоятельства, указанного в ст. 86 ЖК, не может рассматриваться в качестве нарушающего права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Реализация же права в отношении предоставленного жилья находится за рамками соответствующего правоотношения и осуществляется гражданами по своему усмотрению. При этом они не лишены возможности в том числе реализовать при наличии необходимых ресурсов свое право на жилище самостоятельно, используя различные допускаемые законом способы, или воспользоваться правом на обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам соцнайма.
Таким образом, Конституционный Суд указал, что хотя в системе действующего правового регулирования ст. 86 и ч. 1 ст. 89 ЖК не предполагают, что понуждение к заключению договора соцнайма в связи с выселением из жилого помещения, расположенного в подлежащем сносу аварийном доме, при отказе гражданина заключить такой договор является универсальным способом реагирования органов публичной власти, при определенных обстоятельствах оно не может исключаться.
Согласно постановлению оспариваемые положения предполагают, что:
понуждение к заключению договора соцнайма предложенного уполномоченным органом благоустроенного, находящегося в том же населенном пункте равнозначного жилого помещения допускается лишь в случаях, если дальнейшее проживание в фактически занимаемом гражданином жилом помещении, которое находится в аварийном доме, подлежащем сносу, угрожает жизни такого гражданина либо если отложение сноса здания создает угрозу для жизни, здоровья и безопасности других граждан или существенным образом для публичных интересов и единственным препятствием для сноса является указанное проживание, либо если установлена недобросовестность гражданина в ситуации, когда он проживал в ином месте, а в последующем немотивированно отказывался от предоставляемого ему для проживания помещения;
при этом на основании соглашения (мирового соглашения, заключенного в ходе рассмотрения судебного дела) уполномоченного органа и гражданина в качестве альтернативы понуждению к заключению договора соцнайма в указанных случаях до решения вопроса об определении будущего места жительства гражданина допускается его вселение в жилое помещение маневренного фонда с сохранением за уполномоченным органом обязанности предоставить жилое помещение по договору соцнайма;
сохранение за уполномоченным органом обязанности предоставить жилое помещение по договору соцнайма в случае, если не будут установлены указанные основания к понуждению к заключению договора соцнайма либо будет осуществлено вселение гражданина в жилое помещение маневренного фонда, не препятствует предоставлению жилых помещений иным нуждающимся в них гражданам в порядке очередности или в последовательности возникновения права на их предоставление вне очереди, а также применению разумных временных интервалов для предложения этому гражданину иного жилого помещения по договору соцнайма.
КС подчеркнул, что законодатель может в порядке совершенствования действующего законодательства установить специальное регулирование последствий отказа гражданина от заключения договора соцнайма в отношении предложенного ему уполномоченным органом равнозначного ранее занимаемому жилого помещения. При этом не исключена возможность предусмотреть использование различных правовых средств, выбор которых применительно к каждому конкретному случаю будет обусловлен его фактическими обстоятельствами. Суд также постановил пересмотреть правоприменительные решения по делу заявителей.
Адвокаты оценили значимость постановления
Партнер АБ «Эксиора» Юрий Сбитнев отметил, что свобода одного человека заканчивается там, где начинается свобода другого, и именно эту мысль КС РФ заложил в основу своего постановления. «Эта простая истина очевидна, когда явно неразумный и неоправданный отказ от заключения договора соцнайма равнозначного жилого помещения лица, зарегистрированного в аварийном жилье, может препятствовать сносу данного дома и угрожать жизни и здоровью иных граждан, а также банально мешать последующей застройке этого земельного участка. Более того, установленные судом обстоятельства проживания отказавшихся от заключения договора лиц в другом доме стали основанием для выявления недобросовестного их поведения. Это, конечно, имеет юридическое значение. В таком случае суд отказывает в защите, ибо в ином случае это будет выхолащивать саму суть конституционного права каждого гражданина на жилище, которое в силу требований социальной справедливости и формального равенства заслуживает равной защиты. Такой подход заслуживает всецелой поддержки», – прокомментировал адвокат.
Адвокат КА «Свердловская областная гильдия адвокатов» Мария Стальнова полагает, что рассматриваемая правовая ситуация способствовала выявлению пробела в правовом регулировании жилищных правоотношений. Она отметила, что Судом был исследован вопрос правовых последствий отказа гражданина от заключения договора соцнайма в отношении предложенного ему уполномоченным органом жилого помещения, соответствующего требованиям законодательства РФ.
«С одной стороны, логично было бы предположить, что гражданин, отказавшийся от предлагаемого ему жилого помещения, равнозначного ранее занимаемому, несет риск лишения себя жилья, пригодного для проживания, так как понуждение к вселению в жилое помещение по общему правилу невозможно и ущемляет его конституционные права. При этом такой отказ не должен препятствовать уполномоченному органу формировать новые предложения жилых помещений данному гражданину, если таковые имеются в соответствующем фонде. Уполномоченный орган в такой ситуации должен считаться надлежащим образом исполнившим свои обязанности по обеспечению нуждающегося в жилье, – пояснила адвокат. – КС РФ исследовал сложившуюся картину со всех сторон и при формировании своих правовых позиций учел и другой аспект проблемы: когда необоснованные отказы гражданина от жилых помещений могут повлечь нарушение конституционных прав иных лиц и имеющих приоритетное значение собственных конституционных прав. При условии отсутствия иных правовых средств соблюдения прав и интересов, кроме как через понуждение к заключению договору соцнайма, такое ограничения прав гражданина допускается. В противном случае создаются препятствия не только к реализации прав иных лиц, но и к осуществлению уполномоченным органом своих публичных полномочий и решению возникшей проблемы».
Мария Стальнова обратила внимание, что КС не констатировал, были ли в конкретной спорной ситуации отказы заявителей необоснованными, а указал исключительно на конституционно-правовой смысл примененных судами норм права, выявленный в рассматриваемом постановлении. В связи с этим вынесенные по делу судебные акту могут быть пересмотрены только по основанию расхождения с изложенными правовыми позициями КС РФ.
Адвокат «Адвокатской консультации № 63» МРКА Борис Юрченко считает затронутую КС проблему актуальной, потому что в настоящее время в России есть множество домов в аварийном состоянии и иногда некоторые граждане злоупотребляют своими жилищными правами, отказываясь от переселения в другие благоустроенные жилые помещения под различными предлогами. Он согласился с позицией КС, поскольку она направлена на обеспечение баланса прав и законных интересов в сфере жилищных правоотношений.
Анжела Арстанова