Думские "зачистки" - такой же необходимый элемент работы парламента, как светофор на оживленной трассе. Под конец весенней сессии депутаты озадаченно обнаружили в своих закромах целых 10 постановлений и одно определение Конституционного суда, оглашенных в период с 1997 по 2005 год. Ни одно из них не исполнено, и думцы поспешили отправить в правительство парламентский запрос премьер-министру.
Вообще-то это скандал: как минимум одиннадцать правовых норм буквально повисли в воздухе на целых восемь лет. Даже и неудивительно, что Россия периодически проигрывает дела в Европейском суде по правам человека, скорее удивительно, что и выигрываем. У законодателей уходит в среднем год (плюс-минус полгода), чтобы подготовить изменения в тех случаях, когда судьи Конституционного суда (КС) напрямую обращаются к ним. Однако по новой редакции Закона о КС, отвечает за реализацию постановлений, практически приравненных к законам, теперь правительство. Сложившуюся ситуацию "РГ" комментируют обе заинтересованные стороны: судья Конституционного суда Николай Бондарь и автор запроса, глава Комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству Владимир Плигин.
"Правительство все довыполнит", - считает Владимир Плигин
Российская газета | Владимир Николаевич, почему депутатов так взволновало неисполнение постановлений КС, ведь некоторые из них были вынесены пять-шесть лет назад?
Владимир Плигин | Это вовсе не необычная ситуация, а всего лишь ставится совершенно разумный вопрос о выполнении постановлений КС. Просто по закону срок подготовки изменений в законодательство составляет три месяца со дня официального опубликования данных постановлений, поэтому, собственно говоря, и возникла идея направления парламентского запроса. Инициатива Госдумы очень уважительна по отношению к КС и я полагаю, что мы достигнем результатов.
РГ | Если уж так много времени уходит на выполнение, может быть, нужно создать новую систему контроля за исполнением судебных решений?
Плигин | Я так не думаю, парламентский запрос - это достаточная форма реагирования. Мне представляется, что в рамках этики взаимоотношений высших органов госвласти, в рамках существующего взаимоуважения, все эти проблемы, я думаю, будут решены. И создавать дополнительный орган, который бы системно занимался бы этим вопросом, нет никакой необходимости, государство в лице правительства РФ все это довыполнит. Я не пытаюсь оправдаться, но вопросы, затронутые в невыполненной части постановлений КС, касаются очень серьезных, системных проблем. Естественно, это не извиняет участников политического процесса, но тем не менее некоторое затягивание происходит и оттого, что они пытаются наиболее целесообразно построить систему. Многие вещи, например механизм взаимодействия нотариальных палат и органов юстиции или полномочия Верховного суда по оспариванию нормативных актов правительства РФ, затрагивают колоссальное количество людей. И конечно, это упущение, что до настоящего времени подобные нормы не были законодательно доурегулированы.
РГ | Вы упомянули проблему полномочий Верховного суда, но разве она не порождена отсутствием закона о ВС и судах общей юрисдикции, которых давно ждут от Госдумы?
Плигин | Существует законопроект, внесенный президентом РФ, об урегулировании правового статуса Верховного суда. Но жизнь более динамична: изменились процессуальные кодексы - и УПК, и ГПК, меняется законодательство об административной ответственности РФ, и все требуется новая систематизация в новом проекте закона о ВС. Но поскольку деятельность суда достаточно подробно регламентируется действующими кодексами, носящими системный, фундаментальный характер, то предполагать наличие системного кризиса из-за отсутствия специального закона, конечно же, не приходится. Думаю, что этот вопрос, точно так же как и вопросы создания административной и ювенальной юстиции будет обсуждаться в Госдуме в сентябре-октябре.
РГ | Когда вы ожидаете ответ на запрос?
Плигин | Максимум - в первой декаде сентября.
"Бывают случаи, когда и Конституция не поможет", - признает Николай Бондарь
РГ | Николай Семенович, как могла возникнуть такая странная ситуация?
Николай Бондарь | Нет оснований говорить о какой-то чрезвычайной ситуации, связанной с неисполнением решений Конституционного суда. КС ничем не хуже и не лучше других органов власти, акты которых исполняются с трудом либо в течение какого-то времени вообще могут не исполняться. Как бы странно это ни прозвучало, но исполнение решений Конституционного суда - это не проблема КС. Так же точно и исполнение законов - это не проблема самого парламента. КС не обеспечивает исполнение своих решений, но при этом секретариат КС осуществляет контроль за ходом, своевременностью их исполнения, анализирует состояние дел в этой сфере. Есть разделение властей, и механизмы исполнения решений КС должны работать в рамках системы разделения властей, так что основная ответственность лежит на исполнительной власти. В поправках в Закон о КС, принятых в 2001 году, была предпринята попытка установить соответствующий механизм, я не случайно говорю "попытка", потому что он небезупречен. В соответствующей статье прямо сказано, что правительство должно внести проект в Госдуму не позднее трех месяцев после опубликования решения КС, при этом регламентировать Госдуму сроком принятия закона практически невозможно. Порой вместо того, чтобы взамен признанного неконституционным закона разработать новый законопроект в соответствии с решением суда, принимаются ведомственные акты. Вот вам конкретный пример: КС принимает постановление от 17.12.96 о федеральных органах налоговой полиции, и налоговая служба того периода издает инструкцию для внутреннего пользования, в которой дают "гениальное" истолкование решения КС с точностью до наоборот. А ведь эти инструкции для налоговиков, к сожалению, выше Конституции. Так что бывают попытки дезавуировать в определенной части решения КС со стороны органов исполнительной власти через принятие подзаконного акта, противоречащего решению КС.
РГ | Парламентский запрос показывает, что передача законодательной инициативы по разработке законопроектов на основе решений КС правительству не ускорила ситуацию.
Бондарь | В принципе, это общепринятая мировая практика, когда большинство проектов готовится исполнительной властью, хотя и каждый в отдельности депутат обладает правом законодательной инициативы. Но "исполнение решения КС" - понятие очень широкое, постановление суда должны выполнять все ветви власти, все должностные лица, все граждане, если оно их касается или затрагивает их интересы, нельзя сводить исполнение решений КС только к действиям правительства по разработке проектов законов. Есть своя специфика в исполнении постановлений КС исполнительной властью: целый ряд решений, так называемые "финансовоемкие", должны быть еще дополнительно профинансированы. Основным Законом предусмотрено, что финансовоемкие законы могут приниматься только при наличии заключения правительства.
Классический пример таких решений - это постановления по чернобыльским делам, хотя их было несколько, в конечном итоге это одно дело. Первое постановление принимается по чернобыльцам в 1997 году (ряд норм КС признал неконституционным). Был дан шестимесячный срок законодателю внести изменения, в конечном счете эти изменения были внесены только три года спустя. В 2002 году было новое решение - обжаловались уже измененные нормы, и законодателю КС адресовал требование: ввести новый механизм индексации сумм, выплачиваемых в качестве возмещения вреда. Одновременно КС установил временное регулирование, указав: впредь до внесения законодательных изменений индексацию необходимо проводить на основе прожиточного минимума по субъектам Федерации. Тут