Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям,
- это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе
федеративного государства. Федеративные государства состоят из субъектов,
которые в различных странах имеют неодинаковые официальные наименования: штаты
(США, Индия), провинции (Аргентина, Канада, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ),
кантоны (Швейцария). Общепризнано, что субъект федерации имеет конституцию,
законодательство, территорию, собственность, символику, а в некоторых федерациях
- и свою судебную систему*(1). Кроме того, в подавляющем большинстве федераций
мира субъекты наделены симметричными правами, а наличие льгот и привилегий
является редким исключением из правил.
В Конституции Российской Федерации не только закрепляется система "видов"
субъектов Федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов
(в количестве 89), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство
оснований вхождения в РФ (все они "находятся" в ее составе, а не "образуют"
саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 своего рода шесть "видов"
(родов) субъектов: республики, края, области, города федерального значения,
автономные округа, автономная область.
Из анализа юридической природы субъектов РФ следует вывод, что все они
наделяются Конституцией России статусом государственных образований, о чем
свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного
законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений
с федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы
не обладают правосубъектностью именно в составе федерации, то членам федерации
присуща природа квазигосударственного союза как субъекта права по ряду признаков
идентичного государству в собственном смысле.
1. Изменение статуса субъекта РФ. Часть 5 ст. 66 Конституции РФ гласит:
"Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию
Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным
конституционным законом". Получается, что, исходя из формулировки данной статьи,
предполагается различие в статусах субъектов РФ, иначе какой смысл менять
имеющиеся статусы? Однако федеральный конституционный закон, регламентирующий
процедуру изменения статуса субъекта РФ, пока не принят, и перспективы его
принятия в ближайшем будущем представляются весьма неопределенными. Таким
образом, проблема изменения статуса субъекта РФ может быть подвергнута лишь
доктринальному толкованию.
По каким юридическим признакам возможно дифференцировать статусы субъектов
РФ различных видов? Можно предположить, что статусы субъектов РФ различаются
по определяющим нормативно-правовым актам. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции
статус республики определяется как Конституцией РФ, так и республиканским
учредительным документом (конституцией). Также данный статус определяется
Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и республик*(2).
Таким же образом определяются статусы и других субъектов РФ - краев,
областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области.
Единственное отличие в том, что указанные субъекты принимают не конституцию
(как республики), а уставы. Кроме того, "сложносоставные" субъекты могут иметь
договор между автономным округом и краем или областью, в состав которых они
входят. Статус отдельных субъектов (автономных округов и автономной области)
может регулироваться специальными федеральными законами: или одним законом
об основах взаимоотношений этих субъектов, или отдельными федеральными законами
о каждом автономном округе*(3).
Различия же в наименованиях основных учредительных документов субъектов
РФ (конституция или устав), видимо, можно признать формальными. Так как правовые
последствия применения этих нормативных актов и их юридическая защита идентичны,
для этого достаточно обратиться к нормам как собственно федеральной Конституции
(ст. 125), так и нескольких федеральных законов*(4).
Провозгласив равноправие субъектов РФ (ст. 5) и установив их исчерпывающий
перечень (ст. 65), Конституция России установила возможность изменения (в
широком смысле) их конституционно-правового статуса с использованием следующих
правовых форм:
1) образование нового субъекта РФ путем соединения существующих субъектов
и тем самым упразднение отдельных субъектов РФ (ч. 2. ст. 65);
2) преобразование субъекта РФ без изменения территориальных границ (изменение
статуса в смысле ч. 5 ст. 66).
Правовым основанием для изменения статуса субъекта в узком смысле является
ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Но при этом необходимо в целях исключения коллизий
жестко развести процедуры, регламентированные ч. 5 ст. 66 (изменение статуса
субъекта) и ч. 2 ст. 137 (изменение наименования субъекта) Конституции РФ.
Каждый субъект РФ имеет свое наименование, определенное в ст. 5 и 65
Конституции РФ. В этом есть определенный юридический смысл, и он состоит в
том, что в Конституции РФ не может быть другого субъекта с таким же названием.
Из анализа ст. 71-73 Конституции следует, что вопросы присвоения и изменения
наименования субъекта РФ являются прерогативой органов законодательной власти
конкретного региона. Причем ч. 2 ст. 137 Конституции РФ гласит, что новое
наименование (при его изменении) включается в ст. 65 Конституции РФ. В соответствии
с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По
делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" изменение
наименования субъектов РФ включается в текст федеральной Конституции в форме
указа Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном
им порядке*(5).
Вместе с тем Конституционный Суд ввел ограничения в рамки выбора наименований:
"Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле
части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может
быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает
основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы
других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы
других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации
или конституционно-правового статуса ее субъекта"*(6). Видимо, Конституционный
Суд под указанной обобщающей формулировкой предполагал такие случаи, когда
наименование субъекта включает в себя такие определения, как "ассоциированное"
или "независимое" государство в составе РФ, либо в названии реализована претензия
на поглощение другого субъекта РФ, или ситуации, когда в какой-либо республике
устанавливается, например, государственная религия. Кроме того, под определенные
Конституционным Судом правила изменения наименования не подпадают случаи,
когда субъект в названии пытается поменять статус в смысле отказа от состояния
вхождения автономии в состав иного субъекта РФ (например, автономный округ
в названии указывает, что он является непосредственно входящим в состав РФ*(7))
либо когда субъект меняет статус посредством изменения своей видовой принадлежности
(например, область решает стать республикой).
Таким образом, Суд подчеркнул, что:
1) изменение инди